最高法判例：国有土地上房屋征收与集体土地征收的区分( 八 ) _集体土地

本院认为，本案的争议焦点为：（一）19号征收决定对集体土地上房屋实施征收是否具有法律依据。（二）19号征收决定是否应予撤销。
（一）关于19号征收决定对集体土地上房屋实施征收是否具有法律依据的问题。
我国土地性质分为国有土地和集体土地。因土地性质不同，行政机关实施征收时所适用的征收程序受不同的法律、法规调整。国有土地上房屋的征收与集体土地（及地上房屋）的征收，虽均为征收，但依照我国法律法规，二者在征收主体、征收对象、征收程序、征收补偿安置内容和方式等方面均存在明显区别。从征收主体看，国有土地上房屋征收主体由市、县级人民政府作出征收决定；集体土地征收需省级人民政府或国务院批准，由市、县级人民政府予以公告并组织实施。从征收对象看，国有土地上房屋征收针对的是房屋，国有土地使用权一并征收，即“地随房走”；集体土地征收针对的是土地，地上房屋随集体土地一并收回，即“房随地走” ，不存在仅征收房屋而不征收土地的情况。从征收程序看，国有土地上房屋征收主要依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序进行；而集体土地征收主要依据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序进行。从征收补偿安置的内容、方式来看，国有土地上房屋征收主要是通过评估的方式确定被征收房屋的价值，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条和第二十五条确定的项目进行补偿；而集体土地征收涉及土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准以及住房安置等，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十七条规定，由省、自治区、直辖市确定。因此，行政机关针对不同征收对象实施征收时，应当区分土地性质适用不同的征收程序。
根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十五条第一、二款“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”的规定，集体土地征收需由省级人民政府或国务院批准。本案中， 19号征收决定确定的征收范围涉及两类土地。一是绝大部分未取得省级人民政府征地批复的集体土地，对此，西秀区政府直接按国有土地上房屋征收的程序对集体土地实施征收，已超越法定职权且缺乏法律依据。原审法院认定贵州省人民政府作出的56号批复将19号征收决定涉及的集体土地征收为国有，与本院查明的事实不符，属认定事实不清，应予纠正。二是少部分在省级人民政府征地批复范围的土地。根据已查明的事实，该部分土地虽经56号批复批准征收为国有，但此前并未进行土地征收程序，西秀区政府直接实施房屋征收，误将国有土地上房屋征收程序适用于集体土地征收，属适用法律错误。退一步讲，即便按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定对已获得省级人民政府征地批复部分实施征收，被诉19号征收决定也存在二审法院所认定的违反重大法定程序的问题，即存在不符合经批准的市、县级国民经济和社会发展年度计划，棚户区改造项目立项时间晚于征收决定作出时间，违反征收决定作出的合理顺序和步骤，征收补偿费用未足额到位等问题。故，西秀区政府所作19号征收决定超越法定职权，缺乏法律依据。原审判决认定事实不清，适用法律错误。

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