最高法判例：国有土地上房屋征收与集体土地征收的区分( 九 ) _集体土地

关于西秀区政府辩称案涉征收范围已纳入城市规划区，可以参照适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”的规定，按国有土地上房屋征收程序实施征收的意见。本院认为，一方面，该司法解释的规定主要适用于已经实施的集体土地征收程序中，因行政机关的原因导致未及时对集体土地上房屋及不动产进行补偿，且补偿时房屋所在地已纳入城市规划区的情形，其目的是为了充分保障被征收土地农民的补偿权益；另一方面，该司法解释的规定仅指对被征收人进行补偿时可以参照执行国有土地上房屋征收补偿的标准，但征收程序仍然应当经过法定的集体土地征收程序进行。故西秀区政府辩称的理由不能成立，本院不予支持。
（二）关于19号征收决定是否应予撤销的问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”根据前述规定，人民法院对行政行为的合法性进行判断后，对案件作出最终处理时，还需考虑平衡依法行政原则和行政相对人信赖利益及国家利益、社会公共利益的保护。
公共利益属于抽象的法律概念，在行政征收领域的个案中往往呈现出不同目的和表现形式。因行政行为具有公定力，人民法院对征收决定进行司法审查时，行政机关往往已开展了具体的征收工作，且多以推进征收工作进度、服务地方发展大局、涉及面较广等作为涉及公共利益的理由。但人民法院在司法审查中不宜简单将该类事由归入公共利益的法定范畴，而应考虑撤销征收决定是否将真正损害公共利益及是否具备撤销征收决定的现实基础。一般而言，在征收范围内的大多数当事人已经达成补偿协议，或者多数已实际履行的情况下，可以判决确认征收决定违法，但不撤销征收决定，这样既避免已稳定的征收法律关系出现新的矛盾，又有利于保护当事人合法权益，平衡二者之间的冲突，进而实现法律效果和社会效果的统一。相反，在征收决定尚未具体实施，或者虽已启动实施但因各种原因而停滞的情况下，则可以予以撤销。本案中，结合西秀区政府提交的相关证据材料，本案具有如下特点：第一，案涉征收项目推进困难。西秀区政府提交的关于王贤武等6户房屋行政征收纠纷一案的情况说明、西秀区2018年城镇棚户区改造项目融资进度汇总表、房屋调查摸底报告统计汇总表等显示，案涉征收项目计划征收改造518户，已签约117户，实际兑付92户征收补偿款，使用安置房源67套。西秀区2018年城镇棚户区改造项目融资进度汇总表显示，包含头铺片区城镇棚户区改造项目在内的三个项目申请贷款140,000万元的业务，因受政策影响已取消。再根据庭审核实的情况，进一步印证了西秀区政府作出19号征收决定后，案涉征收决定红线范围内，大多数被征收人并没有签订征收补偿协议，签约率低，因资金缺口大，导致项目无法继续推进，已经停滞较长时间。第二，案涉征收项目范围内实际拆除房屋较少。如前所述，因案涉征收项目推进困难，而实际签约并兑付的户数并不多。结合西秀区政府提交的影像图可以看出，实际被拆除的房屋较少，西秀区政府在庭审中也陈述签订补偿协议的房屋并未全部拆除。第三，案涉征收项目无明确推进计划。西秀区政府提交的关于王贤武等6户房屋行政征收纠纷一案的情况说明显示，案涉征收项目工作计划表现为同步配套基础设施建设，吸收开发企业参与该棚户区改造，均系宏观的计划和打算，并无针对性解决当前案涉征收项目停滞困境的具体方案和举措。第四，就社会效果来看，判决撤销西秀区政府作出的19号征收决定，既有利于保护当事人的合法权益，又有利于化解项目久拖不决的困境。因此，本案被诉19号征收决定具备撤销的现实基础。

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